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觀念平台－年金改革的國際軌跡

世界先進國家歷經多年發展，為保障國民生活，陸續執行退休年金制度。由於各國之政策理念、財政情況、決策模式各有差異，在制度設計上有所不同。制度上路若干年之後，體驗原有制度之缺失，遂而進行改革。因此，進行年金改革，乃是各國常見之歷史軌跡。放眼各國的歷史路徑，在時間上並無相同節奏，而在方向上有類似走勢，作法上則有不同手段。

各國保障各階級群體之經濟與生活的制度，於世界銀行1994年所提出的三層次老年經濟保障模式中，統合了各國觀念，最基層為保障年金，意在保障所有國民基本生活保障; 第二層為職業年金，隨著職場工作而有退休年金俸給; 往上一層為自主年金，乃是商業保險，依個人需求自行投保。

一般而言，最基層由政府提供保障，第二層常依各職業團體作不同機制設計，部分由政府承擔，第三層則是在金融保險機構之市場供需機制中自尋媒合。

不少國家年金制度運作之後，陸續出現財務收支困窘，人口結構老化，各級群眾福利不平狀況，遂而啟動改革，雖改革進度不一，唯改革方式大約可歸納成數個方向: 多由恩給制轉向儲金制，由固定給付制轉向固定提撥制，延後退休給付年齡，降低給付水準，提高提撥額度等等，甚至將不同制度予以整併。實際上改革並不容易，其過渡階段常是混合並存的型態。

最早提出社會保障機制的德國俾斯麥，於1889年建立世上最早老年保障制度之後，歷經數度改革。透過法定年金保險，對社會各類人士提供年金與各項福利津貼。至於公務員、法官及軍事人員另由政府提供年金保險與意外傷害保險，原為恩給制。以近年來的改革形態而言，1999年建置恩給儲備金，近年來延後退休起支年齡，對提前退休者須扣減退休金。

日本1995年改革，將國民年金、厚生年金、共濟年金予以統合。 2004年的年金改革，以法律明定保險費率與上限，考慮了工作世代人口減少與平均壽命延長事實，採行年金金額提高比率比薪資或物價漲幅更保守的計算機制。2012年通過受雇者一元化法，規劃於一定期限內將公教人員適用的共濟年金併入一般勞動者適用之厚生年金。

韓國公務員年金遭受抨擊，啟動改革，2009年公務員年金制度改革之後，維持公務員獨立建制，未與國民年金合併，而年金給付等條件儘量與國民年金趨近，只適用新進人員，無甚影響舊制人員。但民眾認為既得利益者未受影響，依然批評之，並不認為其改革具成功實績。

美國實施年金制度多年，亦作了若干改革。以美國加州而言，2013年1月實施年金改革法案，最高退休年齡由62歲延至67歲，減少退休金給付水準，對提前與延後退休者之給與比例不同，退休金提撥率不得低於正常成本費率之50％，舊制之提撥有上限而新制無上限。

新加坡年金制度與大多國家不同，從建制之初即具遠見，1955年7月公布公積金條例，原採用公務人員退休金與民間企業人員公積金兩種制度並行，後來於1977年將兩種制度合併，成為單一的公積金制度，公務人員與勞工都必須加入新加坡公積金制度，採確定提撥基金管理模式。其他國家總是面臨公職人員與民間部門的年金制度難以整合之難題，新加坡則在制度設計上早已安好了互容的根基。

總而言之，觀乎各國年金制度軌跡，紛紛進行年金改革，細節之處難以道盡，方向上有其相似之處，唯處理方式上有所差異，各國奠立機制與行政程序有別。在財政壓力下，必須設法增加收入並降低支出，即提高提撥水準而延後支領退休年金。在公平性考慮下，必須在不同族群間尋求平衡，即削砍偏高優惠而不合時宜之制度。

至於改革過程所須面臨的溝通與折衝，必是難免，各國都有艱辛的歷程。若希望營造共存共榮的願景，不想淪為哀鴻遍野的廝殺戰場，便需先仔細考量社會成本與政治情境，作好制度設計的基礎功課，思索最適的推動策略。

（本文僅作者個人看法，不代表服務單位立場）

(工商時報)2016年07月01日 楊雅惠考試院考試委員

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